Estabilidade na Base; Instabilidade no Comando

Leio neste domingo, no Estadão, uma interessante entrevista da Ministra Gleisi Hoffmann, que está deixando o governo para concorrer ao governo do estado do Paraná.  Perguntada sobre qual seria a maior dificuldade do governo para fazer o Brasil andar, a ministra foi eloqüente:

"Ainda é a falta de cultura da máquina pública de agir por resultado. Temos uma baixa cultura de comprometimento de entregas. O serviço público não está acostumado a isso, então, quando nós cobramos resultados, muitas vezes tem reação. Quando cobramos metas, organização, não temos o retorno esperado, porque é uma questão de cultura e também da própria organização do serviço público, em que a estabilidade está na base e a instabilidade está no comando. Isso faz com que o setor público acabe ficando acomodado. Tem uma tendência à acomodação, a ter mais inércia. Com certeza dificulta muito dar mais celeridade aos programas e resultados mais rápidos."

Perfeito o raciocínio e, mais ainda, a definição da cultura de acomodação e inércia que vige no serviço público, "onde a estabilidade está na base e a instabilidade está no comando".  Perfeito!

Em 2009, escrevi um artigo que falava exatamente sobre isso:

Eficiência e incentivos: por que o governo é ineficiente

O recente blecaute trouxe novamente à baila o velho debate sobre a eficiência dos setores público e privado. Os liberais, entre os quais se inclui este escriba, acreditam que a geração e a transmissão de energia elétrica são atividades deveras importantes para serem deixadas nas mãos do serviço público. Nosso raciocínio fundamenta-se na velha máxima segundo a qual a iniciativa privada é, via de regra, mais eficiente que o governo. Embora os fatos cotidianos tenham-na tornado quase um clichê, poucas vezes essa verdade econômica é esmiuçada. É o que tentarei fazer aqui.

Antes de mais nada, é preciso que definamos o que vem a ser "eficiência". Em economia, eficiência é o termo utilizado para designar a razão ótima entre os fins (objetivos) alcançados e os meios utilizados para obtê-los. Quando dizemos que determinada situação ou prática é ineficiente, estamos indiretamente dizendo que poderíamos conseguir os mesmos resultados com a utilização de menos recursos. Da mesma maneira, estamos deduzindo que a mesma quantidade de recursos (fatores) empregados poderia potencialmente produzir resultados maiores ou melhores. Eficiência, portanto, se traduz pela obtenção do melhor resultado possível, com o uso dos (sempre escassos) recursos disponíveis.

Os seres humanos são criaturas que agem propositadamente. Normalmente, como bem colocou Mises, o propósito de nossas ações visa a substituir uma situação de menor conforto ou utilidade, por outra de maior conforto ou utilidade. Nesse contexto, os incentivos (econômicos e não-econômicos) são elementos que possibilitam ou motivam uma particular ação, ou funcionam como condicionantes de nossas preferências, através das quais escolhemos algumas alternativas, em detrimento de outras. Não seria exagerado dizer que os incentivos são os determinantes primordiais do comportamento humano.

Dizemos que um incentivo é forte quando ele produz os resultados desejados. Por exemplo: se o objetivo é maximizar a produção, um bom incentivo será aquele que estimule os trabalhadores a produzir na capacidade plena e um mau incentivo será qualquer outro que não gere esse mesmo resultado. Em termos simples, os incentivos ajudam, ou melhor, induzem os indivíduos às decisões e ações desejadas.

Quando dizemos que a iniciativa privada é mais eficiente que o governo, não estamos dizendo que os indivíduos que trabalham para este são piores, menos inteligentes ou capazes que os demais. Pelo contrário. Hoje em dia, muito em função dos salários e demais benefícios oferecidos pelos governos e, consequentemente, da enorme procura por concursos, cada vez mais difíceis e seletivos, os servidores públicos são cada vez mais qualificadas.

O problema, portanto, não está num suposto baixo nível intelectual dos funcionários públicos, mas sim na estrutura de incentivos que se desenvolve nas entranhas do governo. Instituições como a estabilidade no emprego, a isonomia salarial e as promoções por tempo de serviço - e não por mérito - acabam gerando incentivos negativos que levam à acomodação, à falta de iniciativa, à preguiça. Num ambiente em que não existe competição e a eficiência é posta em segundo plano, por que alguém deveria esforçar-se, dedicar-se, enfim, mostrar disposição para o trabalho, se não vai ganhar nada mais por isso, além de, quem sabe, um tapinha nas costas?

Mas há também outras questões, não necessariamente vinculadas à acomodação. Qualquer empresa, organização ou setor, sejam públicos ou privados, normalmente trabalham vinculados a orçamentos, os quais funcionam como limitadores de gastos (consumo de recursos). A diferença básica está em como esses orçamentos são elaborados e, consequentemente, os incentivos daí provenientes. Orçamentos privados são produzidos a partir de enfoques basicamente econômicos, enquanto os públicos normalmente privilegiam aspectos outros, especialmente políticos.

Um gerente de departamento de empresa privada é incentivado, através de prêmios e bônus, a conseguir os resultados previstos com menos recursos que os orçados. Além disso, sua eficiência é geralmente premiada com ganhos e responsabilidades cada vez maiores. Num sistema de mérito, uma parte de cada centavo economizado, bem como de cada ganho de produtividade alcançado, é normalmente transferida, como recompensa, a quem de direito.

Já no setor público, isso não ocorre. Não há incentivos para o aumento de produtividade. Pelo contrário: se um chefe de seção consegue a proeza de gastar abaixo do previsto, sua recompensa provavelmente será um orçamento menor no próximo exercício. No Brasil, não são incomuns as "gastanças" de final de ano para liquidar todos os "empenhos" do exercício, a fim de "salvar" o orçamento do ano seguinte.

Se por um lado não há incentivos para a economia de recursos, por outro também não há boas razões para a melhoria da prestação de serviços. Um amigo médico do Hospital Municipal Miguel Couto, tido durante muito tempo como o melhor hospital público do Rio de Janeiro, me disse certa vez que, do ponto de vista dos profissionais que ali trabalham, a imagem de eficiência do Miguel Couto era, de certa forma, perniciosa. Seus salários são equivalentes aos dos colegas de outros hospitais, já que o funcionalismo está sujeito a planos de cargos e salários rigorosos, em que o sistema de mérito e produtividade passa ao largo.

Além disso, em função da boa fama e graças ao fortíssimo incentivo da luta pela vida, que nos leva a procurar sempre pelo melhor serviço de saúde possível, aquele hospital acaba recebendo muito mais pacientes do que o normal, aumentando a carga de trabalho dos seus profissionais. (De fato, é enorme o fluxo de doentes vindos de locais distantes, como Zona Oeste e Baixada Fluminense, para o Miguel Couto, localizado em plena Zona Sul da Cidade, a dezenas de quilômetros de distância).

Porém, a questão da ineficiência do setor público não se esgota aqui. A lógica por trás da administração pública é a lógica daqueles que a comandam, ou seja, a lógica da política. Ela fica patente principalmente nos momentos em que aparecem os problemas. No caso do apagão, por exemplo, a primeira reação dos responsáveis foi "tirar o seu da reta", para, em seguida, clamar por mais investimentos para o setor.

Enquanto os problemas, em qualquer empresa que se preza, são estudados e discutidos a fundo - e os responsáveis eventualmente punidos com rigor - para que não voltem a ocorrer, no governo a lógica é inversa. Problemas graves e ineficiência endêmica não raro são premiados com mais recursos. No Brasil, segurança pública, saúde e educação são exemplos clássicos dessa lógica, especialmente porque outros tipos de incentivos, de caráter moral/ético, já não têm tanta influência sobre o comportamento dos cidadãos.

Enfim, como definiu magnificamente Thomas Sowell, os seres humanos vão sempre cometer enganos, estejam eles no mercado ou no governo. A diferença é que a sobrevivência de uma empresa ou profissional no mercado requer que eles reconheçam seus erros e alterem o curso das ações, sob pena de sucumbir frente à concorrência. Já o manual de sobrevivência na política preconiza que se neguem todos os erros e reafirme-se a fé nas diretrizes e planos previamente traçados, sem se esquecer de acusar os outros pelos maus resultados...

Por João Luiz Mauad