Projeto de lei do licenciamento ambiental e o agronegócio

O texto-base do Projeto de “Lei Geral do Licenciamento Ambiental” (PL no. 3.279/2004) foi aprovado na Câmara dos Deputados por 300 votos a 122, sendo que o atual quarto substitutivo teve críticas e ainda necessita esclarecimentos em alguns de seus artigos, o que não lhe retira a importância e futura regulamentação.

De acordo com o projeto de lei, o licenciamento ambiental seria conceituado como “processo administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente”, texto que acompanha o que já prevê o artigo 1o., inciso I da Resolução CONAMA¹  nº 237/1997.

Referido artigo da Resolução CONAMA no. 237/1997, define licenciamento ambiental como “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

O licenciamento ambiental pode ser entendido como um instrumento ambiental da Administração Pública para exercer controle sobre atividades humanas que possam causar impactos ao meio ambiente, um processo administrativo com a função de promover análise e racionalização procedimental do custo-benefício em um padrão de proteção aos recursos ambientais, por força constitucional, diante da premissa do meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225, §1o., IV e V, Constituição Federal²) e da ordem econômica (artigo 170, Constituição Federal). 

Atualmente o licenciamento ambiental demora demasiado tempo para ser concedido e analisado na forma convencional, ou seja, a análise de todas as etapas e por isso a chamada “lei geral do licenciamento ambiental”, discutida há quase duas décadas na Câmara dos Deputados, certamente contribui para trazer segurança e estabilidade aos inúmeros processos e agentes envolvidos no licenciamento ambiental, imprimindo maior celeridade e desburocratização.

O fato é que sem uma lei de licenciamento ambiental, esse instrumento, que possui caráter constitucional, estará sempre à mercê de normativas infraconstitucionais e não regulamentadas por lei federal como as resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), por sua vez, responsável pelas normas e critérios para o licenciamento ambiental de projetos públicos e privados e determinação de estudos necessários para avaliar suas consequências ambientais (artigo 8º, I e II, Lei Federal no. 6.938/1981)³.

Também é certo que há necessidade de desburocratizar esse instrumento ambiental para garantir estímulo à liberdade econômica e desenvolvimento, desde que haja clareza no texto proposto com as diretrizes nacionais, evitando uma nova temporada de judicializações, como normalmente acontece com as novidades legislativas em matéria ambiental.

É visto que não há grandes inovações em comparação com a Resolução CONAMA no. 237/1997, sendo que não há isenção de responsabilidades ambientais por reparações de danos, pois o PL não revoga dispositivos da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei Federal no. 6.938/1981), Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal no. 9.605/1998), Decreto Federal no. 6.514/2008, Código Florestal, Lei dos Agrotóxicos (Lei Federal no. 7.802/1989) e nem normativas de Ministérios e órgãos públicos com relação à boas práticas agropecuárias.

Quanto às atividades agropecuárias que demandam supressão de vegetação, continuam sendo necessárias licenças por determinação do Código Florestal, além de que o PL no. 3.729/2004 em seu quarto substitutivo, reforça a necessidade do Cadastro Ambiental Rural, responsável por comprovar a regularidade das áreas protegidas dentro de cada propriedade rural.

Contudo, o Cadastro Ambiental Rural não serve como substituto do licenciamento ambiental, o que pode ser motivo de possível inconstitucionalidade do artigo 9º do PL nºo. 3.729/2004, já que na própria definição do CAR feita pelo Código Florestal (art. 29), é um registro eletrônico com a finalidade específica de cadastrar informações relativas às áreas ambientalmente protegidas dos imóveis e posses rurais, tais como áreas de preservação permanente, reserva legal, áreas de uso restrito e, sendo assim, não demonstra se determinada atividade agrossilvipastoril causa ou não impacto ambiental que justifique controle ambiental.

Nesses casos, o recomendável seria, no projeto de lei, atribuir poderes ao órgão licenciador para dispensar necessidade de licenciamento ambiental quando for possível demonstrar tecnicamente que os impactos são insuscetíveis de controle ambiental, senão o estabelecimento de procedimento simplificado.

Assim fez a Resolução CONAMA no. 237/1997 no artigo 2o., §2o. ao determinar que “Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade”. Anexo 1, leia-se, atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental.

Entretanto, a dispensa geral e irrestrita de licenciamento ambiental representa controvérsias jurídicas por implicar indiretamente na dispensa automática do Estudo de Impacto Ambiental⁴ , que é a regra no sistema de licenciamento ambiental (artigo 225, §1o., IV e V, Constituição Federal).

Como dito, não houve revogação de normas já existentes como a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal no. 6.938/1981) e resoluções CONAMA, de forma que, através da competência delegada do referido órgão, podem ser estabelecidas normas, critérios e estudos ambientais para as atividades e empreendimentos que não são potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente (Artigo 3o., Parágrafo Único, Resolução CONAMA 237/1997)⁵.

Dentre os vários motivos de preocupação ambientalista do projeto de lei, está a chamada “licença por adesão e compromisso – LAC”, entendida por opositores do PL como uma ausência de fiscalização estatal sobre empreendimentos que farão opção dessa modalidade e popularmente chamada “licença auto declaratória”.

Nas palavras do substitutivo do projeto de lei, a chamada LAC consiste em licença que “atesta a viabilidade e autoriza a instalação e a operação de atividade ou empreendimento de não significativo impacto ambiental e que observa as condições previstas nesta lei mediante declaração de adesão e compromisso do empreendedor aos requisitos estabelecidos pela autoridade licenciadora” (artigo 13, PL 3729/2004).

A simplificação com o licenciamento por “compromisso e adesão” acompanha a realidade das atividades de produção que acontecem em ciclos infinitamente mais ágeis do que a velocidade do órgão ambiental e não dispensa de licenciamento ambiental toda e qualquer “atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente”.

Muito pelo contrário, deixa claro que não necessitam de morosas análises aqueles empreendimentos que possuem impacto ambiental insignificante e que não são considerados potenciais causadores de degradação ambiental.

A licença por compromisso também não é novidade, pois já aplicada em alguns estados como Santa Catarina, que a implementou em 2017 por meio da Resolução Consema no. 98 de 05/07/2017, sendo um estado considerado exemplar na gestão dos procedimentos ambientais do órgão responsável (IMA).

O artigo 9o., §5o. do PL⁶ insere apenas a pecuária intensiva de médio porte com a necessidade de licenciamento simplificado por adesão e compromisso, obedecidos os mesmos requisitos dos demais optantes deste sistema, ou seja, regularidade no CAR, adesão ao PRA e assinatura de termo de compromisso, quando for o caso; e atendimento das obrigações relativas ao uso alternativo do solo previstos em demais legislações (boas práticas, defensivos, licenças para supressão etc) ou planos de manejo.

Essa situação não é novidade quando relembramos a leitura dos artigos 3o., parágrafo único e 12, §1o. da Resolução CONAMA no. 237/1997, os quais tratam da competência dos órgãos ambientais para definir estudos, procedimentos e licenças diferenciadas para atividades ou empreendimentos que verificar não serem potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente ou de pequeno potencial de impacto ambiental, com aprovação dos respectivos conselhos de meio ambiente ⁷.

Outrossim, a viabilidade constitucional desta inovação se dá tanto pelo fato de que a Constituição Federal (art. 225, IV) exige estudo de impacto ambiental parar qualquer atividade “potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente”, como também pelo fato de que o controle ambiental das atividades comporta níveis de exigência de informações diversas, devendo ser mantida uma razoável proporcionalidade determinada constitucionalmente e respeitada a capacidade do órgão ambiental de definir os potenciais poluidores, respeitando ainda a classificação dos riscos nos elementos probabilidade (frequência) e magnitude (intensidade), este último elemento adotado para a utilização da LAC.

Não obstante, ao contrário da maior parte das críticas, o que, por muitas vezes atualmente não é licenciado exatamente por não possuir impacto ambiental potencial, será autodeclarado em sua insignificância, cumprindo prévias condições mínimas e conhecidas, não isentando-os de fiscalização ou cumprimento de normas, pois ainda sim subsiste a possibilidade de vistorias.

E mais. Essa delegação de competências ao ente federativo para previsão das atividades e empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental não inovam no projeto de lei em comento, pois se trata de previsão existente na Lei Complementar no. 140/2011, norma que orienta a divisão de competências administrativas ambientais.

Neste sentido, o Projeto de Lei analisado ressalta em seu artigo 21, §1o. que “São consideradas atividades e empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental pelo procedimento por adesão e compromisso aqueles definidos em ato específico do ente federativo competente, nos termos da Lei Complementar no. 140, de 2011”.

De acordo com o substitutivo bastaria que fossem previamente conhecidas as características da região de implantação; as condições de instalação e operação da atividade ou empreendimento; os impactos ambientais da tipologia da atividade ou empreendimento; e as medidas de controle ambiental necessárias.

Como defendido por alguns doutrinadores de direito ambiental, os estudos ou licenças ambientais não são garantias de que algo não acontecerá, não têm o condão e nem o papel de garantir a concretização das previsões dos impactos ambientais, seja porque a Resolução CONAMA no. 01/1986 determina que o estudo de impacto ambiental possui caráter probabilístico com o dever de analisar tais impactos através da “interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes” (art. 6o., II), seja porque lidam com dados científicos sem capacidade de afirmar certezas absolutas diante das bases de pesquisa e estudos em evolução.

É interessante considerar também que o princípio da precaução não necessariamente carrega uma presunção de lesividade ambiental, deslocando ônus ao potencial poluidor, pois até mesmo a ciência é incapaz de afirmar a inexistência do dano sem base científica razoável para provar ameaça de dano ou as bases científicas podem ser fruto de análise sob algum viés que negligencie estatísticas de ocorrência, quiçá opiniões técnicas isoladas sem a necessária base científica.

De mais a mais, pode-se dizer que o projeto de lei apresenta como pontos positivos a utilização de instrumentos de mediação e conciliação quando existentes conflitos no processo de licenciamento ambiental; e as novas modalidades de licenciamento ambiental, como o procedimento corretivo e o procedimento simplificado, nas modalidades de licenciamento bifásico, único ou por adesão e compromisso.

E como pontos negativos, verifica-se imperfeições e possíveis inconstitucionalidades, bem como a ampliação do rol de atividades isentas de licenciamento ambiental (artigos 7o. e 8o.) como no caso das obras de distribuição de energia elétrica até 69 quilovolts em área urbana ou rural, estações de tratamento de água e esgoto sanitário; e a concessão excessiva liberdade aos entes federados na definição das tipologias de atividades ou empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental no âmbito de sua competência (artigo 4o., §1o.), trazendo certo nível de insegurança jurídica reverso à buscada desburocratização. 

[1] Disponível em <http://www2.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>

[2] Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:[...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]

IV - Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V - Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

[3] Art. 8o. Compete ao CONAMA: I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional.

[4] Ação Direta de Inconstitucionalidade no. 5312, Relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado pelo Tribunal Pleno em 25/10/2018, publicado em 11/02/2019.

[5]  Art. 3o.- A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.

Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.

[6] Art. 9o. As seguintes atividades e empreendimentos não são sujeitos a licenciamento ambiental, quando atendido o previsto neste artigo:

I – Cultivo de espécies de interesse agrícola, temporárias, semiperenes e perenes;

II – Pecuária extensiva e semi-intensiva;

III – Pecuária intensiva de pequeno porte, nos termos do art. 4o., §1o.;

IV – Pesquisa de natureza agropecuária, que não implique risco biológico, desde que haja autorização prévia dos órgãos competentes e ressalvado o disposto na Lei nº 11.105, de 24 de março de 2005;

§ 1o. O previsto no caput se aplica às propriedades e posses rurais, desde que regulares ou em regularização, na forma da Lei no. 12.651, de 25 de maio de 2012, considerando-se:

I – Regular o imóvel com registro no Cadastro Ambiental Rural (CAR) homologado pelo órgão estadual competente, que não tenha déficit de vegetação em reserva legal ou área de preservação permanente; e

II – Em regularização o imóvel quando atendidas quaisquer das seguintes condições:

a) Tenha registro no CAR pendente de homologação;

b) Tenha ocorrido a adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), durante todo o período de cumprimento das obrigações nele assumidas; ou

c) Que tenha firmado, com o órgão competente, Termo de Compromisso próprio para a regularização de déficit de vegetação em reserva legal ou área de preservação permanente, quando não for o caso de adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA).

§ 2o. O previsto no caput não dispensa o cumprimento das obrigações relativas ao uso alternativo do solo na propriedade ou posse rural, que constem expressamente na legislação ou nos planos de manejo de Unidades de Conservação, notadamente no que se refere ao uso de agrotóxicos, conservação do solo e do direito de uso dos recursos hídricos.

§ 3o. As não sujeições ao licenciamento ambiental de que trata este artigo não eximem o empreendedor da obtenção, quando exigível, de licença ambiental, autorização ou instrumento congênere, para a supressão de vegetação nativa, para o uso de recursos hídricos, ou para outras formas de utilização de recursos ambientais previstas em legislação específica.

§ 4o. As autoridades licenciadoras disponibilizarão, de forma gratuita e automática, nos seus respectivos sítios eletrônicos, certidão declaratória de não sujeição do empreendimento ou atividade ao licenciamento ambiental.

§5o. As atividades e empreendimentos de pecuária intensiva de médio porte poderão ser licenciadas mediante procedimento simplificado na modalidade por adesão e compromisso, respeitado o disposto nos §§ 1º, 2º e 3º. [...]

[7]  Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

§ 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.

§ 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.

§ 3º - Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

SION, Alexandre Oheb; GIACOBBO, Daniela Garcia, et al. Comentários ao Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental. 1ª ed. Rio de Janeiro: Synergia, 2020.

FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 6ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017.

TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental. 8ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020.

BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.